殷连生：文物部门要敢于说“不”

    2014年，发生在某地的省级文保单位部分被擅自拆毁案，经央视《焦点访谈》曝光和上级文物行政部门督办后，案发地的区委书记(案发时任区长)、负责城建的副区长、相关职能部门(国土、规划、城建)主要负责人分别受到了党纪政纪处分，原规划的房地产开发项目被取消，受损文物重新修复，经环境整治和展览布置，现已成为市民文化活动公园和革命文物教育基地。

　　此案获国家文物局“文物行政执法十大指导性案例”。

　　大家不禁要问：

　　那么多部门主要负责人和区委区政府主要领导都受到了处分，为什么没有文化(文物)局长呢?

　　其实，当时当地政府上报的处理结果就是仅对区文化(文物)局长和分管文物的副局长实施行政处分，分管文物多年的副局长调离又重新去担任区档案局副局长，其他部门基本没人受处理。

　　后来两位局长将实际情况向省文物局作了反映，并将案发前的建议报告、会议记录、函告材料和巡查日志等如实上报。省文物局了解真实情况后，决意要为基层文物部门作主，关键时刻为他们撑腰，与当地政府反复沟通协调，据理力争，迫使市政府认识到职能部门基本尽到了责任，出了问题让文物部门当“替罪羊”不合适、不正确，必须严肃追究相关人员责任，并督促区委区政府撤销了对文化(文物)局长的处分，分管文物的副局长又重新回到了工作岗位。

　　那么这两位局长的处分为什么能撤销呢?

　　一是大胆建言不当哑巴。

　　该区属国家关停的煤矿工业区，需要产业调整经济转型，该区域的“**工业广场”房地产开发是区委区政府的重大招商引资项目，既是民生工程又是“一把手”工程，但项目用地不仅要挤占文物保护单位的“两线”，而且要部分拆除省级文保单位本体。

　　在项目规划立项阶段，文物部门就多次给区政府主要领导建议，文物本体不得拆除，“两线”范围建设必须依法报批，并及时将文物的基本信息提供给规划部门，同时附有文物保护措施等书面文件。

　　文物部门虽多次被领导公开批评为阻碍项目推进的“绊脚石”，但他们坚持原则依法履职不当哑巴。

　　二是依法作为不做陪衬。

　　区委区政府强行实施该项目后，文物部门仍积极向政府主要领导建议项目建设涉及到文物要依法报批，主动与规划建设部门沟通协调，建议尽量避让文物保护单位。

　　在建设准备阶段又给负责场地平整的施工单位发出告知函，告知其文物本体位置及法律法规对文物保护的要求。在项目协调会上依法保护坚决反对，提出建议表明立场。

　　文物部门明知“胳膊拧不过大腿”、地位低话语权小，提意见是自讨没趣，但还是坚持依法作为不做陪衬。

　　三是有了委曲不背黑锅。

　　基层文物部门在及时将情况上报的同时，加大了对施工现场的巡查。当施工单位接近文物保护单位保护范围作业时，还几次下达了停工通知，但负责拆迁的公司为了赶工期趁夜将文物保护单位的部分本体拆毁。

　　案件发生后，在上级文物部门的督办下，区文物局及时立案查处，但进展缓慢，拖了近一年，后经群众举报媒体曝光，在强大的舆论压力下，作为典型的政府法人违法行为，当地政府不得已对施工单位实施了行政处罚、对文物主管部门实施问责，作为交待。

　　在受到不公正处理后，文物部门没有屈从和为违法者“背黑锅”忍气呑声了事，而是如实向上级反映寻求帮助。

　　四是文字记载不言无据。

　　区文物局先后就此事给区政府专题报告3份，给规划建设部门建议函3份，给文物所有单位保护意见2份，给施工单位告知书1份和停工通知书3份，向上级文物部门情况报告4份，工程推进协调会发言建议材料和相关纪要及备注多份，日常文物巡查记录等，文字记载清楚，工作经过留痕。一方面是工作经过的一个真实完整记录，另一方面也为是否尽心尽责保留重要证据。

　　这些详实的文字记载为撤销两位局长的处分保护好自己发挥了重要且关键作用。

　　此案虽属个别也很罕见，但在基层文物保护人员中遇有法人违法现象存在的为难、埋怨、屈从等现象十分普遍。如何破解，笔者建议：

　　一是要敢于说“不”。

　　文物部门当“替罪羊”的事在基层还不在少数，有的是文物部门确实没有尽到责任而被问责，多数是因为政府法人行为或重点招商引资项目，特别是属于地方政府的“一把手工程”或“重大民生工程”，文物部门在明知违反文物保护相关法律法规的情况下不敢说“不”，不敢坚持原则不敢得罪领导，征求意见时表态不明，开会决策时敷衍随和。

　　其实一旦发生重大问题，文物部门首当其冲将被问责，最近国家文物局通报的几起文物违法案件查处结果显示，有多名基层文物干部被处理。

　　因此，作为文物管理部门一定要依法尽责，把该做的事做好，这样才有可能免责。

　　二是要善于说“不”。

　　基层文物部门在区县属弱势，尤其是在文物保护工作不被重视的地区，文物常常要为城乡建设或重大工程让路。

　　在规划设计阶段、土地出让前、建设许可证发放时相关部门不会主动来征求文物部门意见，文物部门提出的保护建议往往不被重视，还常常被领导批评，感觉既委曲又无奈。

　　为此，文物部门要坚持原则据理力争，积极反映主动参与，但要注意方式方法善于说“不”，有时也不要显得过于强势把问题闹僵。

　　可采用专题报告私下沟通，利弊分析提出建议，换位思考主动补缺，加强宣传赢得共识等方法，既把问题解决好又能维护好的工作环境。

　　三是要告知其“不”。

　　当城乡建设或其他工程项目在规划设计阶段和施工初期，凡涉及到文物本体、文物保护单位保护范围及控制地带危及文物安全或周边环境，且未按程序报批有可能造成严重后果的，作为文物行政部门要主动给领导报告，给相关职能部门致函，使文物使用单位明确安全责任，给施工单位发告知书等，讲清法律规定说明保护责任，告知其什么能做什么不能做。

　　四是要制止其“不”。

　　在反复建议告知其法律后果的情况下，如果法人仍然我行我素不听劝阻有可能或正在违法时，文物部门应采取有效措施制止其不法行为，可采用给当地党委政府主要领导写情况报告，给施工单位下发停工通知，给文物所有或使用单位下发整改通知书，争取及早发现问题，及时制止破坏行为，把对文物的伤害降低到最小程度。

　　同时，要根据事态发展及时如实将情况向上级文物部门汇报，得到上级的支持和指导。

　　国家文物局正在开展的“文物法人违法案件专项整治行动”，其目的就是要向法人违法说“不”。

　　作为文物行政主管部门，向违法者说“不”，既是历史赋予的责任，又是敢于担当精神的体现，更是自我保护的有效手段。（殷连生）